环球财经网 讯：至少14万亿元的巨额存量地方政府债务(下称“地方债”)“解剖手术”开始了。

    手术目的是切割政府债务和企业债务，而操刀人则主要是各地的财政部门，手术的最大亮点就是通过PPP(政府与社会资本合作)模式将政府债务转为企业债务。

    《第一财经日报》记者采访的基层财政官员、业内人士和专家表示，《财政部地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(下称《办法》)思路正确，但是两个月的操作时间似让这次行动过快过急，基层人员具体操作仍有重重困难需要突破，比如怎样分清政府债务和政府或有债务的界限，如何通过PPP模式将政府债务转为企业债务。

    甄别债务真假虚实

    10月底，继首份地方债管理文件出台后，《办法》出炉，清理地方政府存量债务，甄别政府债务，为将政府债务分门别类纳入全口径预算管理奠定基础。

    《办法》明晰了地方债“解剖”手术流程图：地方政府要对2014年12月31日之前的地方债进行清理，分清分类债务，即地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务及可能承担一定救助责任的债务，确定额度。

    财政部将主导甄别全过程。尤其是对政府负有偿还责任的债务，财政部门会逐笔甄别真假虚实，并将其分为一般债务和专项债务纳入预算管理。

    根据审计署去年底披露的《全国政府性债务审计结果》，2015年之后的地方政府上述三类债务约14万亿元，而审计署今年上半年的地方债务变化抽查发现，抽查的9省9市债务余额微增3.79%，因此2015年之前的地方政府存量债务(包括政府或有债务)或超过14万亿元。

    地方融资平台债有望成为重心

    山东一位主管融资平台公司的基层财政官员告诉《第一财经日报》，目前清理甄别债务最大困难是上述三类债务分不清，如何确定政府负有偿还的责任有困难。

    他说，“现在最大的困难，是债务清理时三类债务如何划分问题。去年6月的全国债务审计中，我们三类债务划分还是比较勉强，我们报上了三类债务划分需要经过审计署终审，但终审结论我们到现在还看不到。”

    据上述审计署报告，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约10.9万亿元，负有担保责任的债务2.7万亿元，可能承担一定救助责任的债务约4.3万亿元。

    《办法》明确，地方各级政府部门汇总本地清理甄别结果后逐级上报，最终省级财政部门应于2015年1月5日前上报财政部。这意味着地方政府债务清理甄别工作需在两个月的时间完成，而去年年中就被审计出来的超过4万亿元的地方政府融资平台的债务从总量上看，有望成为清理甄别的重心。

    长期关注地方债的上海财经大学副教授郑春荣告诉《第一财经日报》记者，此次地方债解决思路一脉相承，方向正确，但是整个解决路子走得太快，尤其是地方政府融资平台转型过渡期限看起来还有点短。

    将有补充通知指导PPP转换

    此次《办法》最大亮点就是通过PPP模式将政府债务转为企业债务。

    《办法》提出，地方要认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展PPP模式的项目，“要大力推广PPP模式”，同时“通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务”。

    大岳咨询公司总经理金永祥向《第一财经日报》透露，对于融资平台存量项目如何转成PPP项目，财政部会有补充通知，现在还在讨论，没有定稿。

    济邦咨询董事长张燎告诉本报记者，地方融资平台存量项目转PPP项目已经在上周五启动，各省的财政部门让市县财政部门上报各地可以转成PPP的存量项目，财政部对地方报项目有一套原则性的标准。

    前述山东基层财政官员向本报记者证实，目前当地将融资平台项目通过表格的形式上报上级财政部门，表格内容包括项目是否有收益性、回报率等。

    “PPP模式是一个新概念，我们正在做存量债务统计工作，然后把数据报上省里，至于哪些融资平台项目可以转成PPP项目，还需要省一级财政部门指导，我们还不清楚怎么做。”该官员称。

    金永祥表示，地方政府融资平台存量项目中，未开工的项目和已经完工的项目比较好转成PPP项目，但是这个量小。而在建项目想要转成PPP项目比较难，因为责任难以划分清楚，目前只是一个想法。“在建项目转成PPP项目不容易，因为项目资产价值在变动中，投资者不容易判断”。张燎也赞同这一观点。

    此前，财政部财科所前所长贾康也向《第一财经日报》记者表示，融资平台项目转成PPP项目只适合一些特定项目，这个数量不会太大。

    不过，张燎认为，目前财政部大力推广PPP模式也为上述工作奠定良好基础。8月以来，全国有11个省份已经推出超过3万亿元的投资项目吸引社会资本进入。

    相关 文章 ：财政部：地方债超10万亿 企业债不得推给政府

    为进一步清理存量债务，甄别政府债务，将政府债务纳入全口径预算管理奠定基础，近日，财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(以下简称《办法》)，明确规定企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。另外，办法规定“通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务。”

    财政部称，地方各级政府要严格按照国务院批准的政府存量债务，锁定政府一般债务、专项债务余额。同时，地方各级政府要及时将政府存量债务分类纳入预算管理。

    北京大学财经法研究中心主任刘剑文在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，对地方政府存量债务进行清理甄别，才好纳入预算管理，“未来化解债务的资金来源，除债务对应政府性基金外，还包括中央转移支付、借新偿旧等方式。”

    地方政府负债超10万亿

    地方各级政府清理甄别工作按照先清理、后甄别的顺序开展，其中清理工作由地方政府性债务存量的举借单位(以下简称债务单位)具体负责，主管部门和财政部门审核把关。债务单位要根据审计口径确定的地方政府负有偿还责任、担保责任及救助责任的债务分类填报。

    《办法》明确提出，要明确政府和企业的责任，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。清理后确需将地方政府负有担保责任或可能承担一定救助责任的债务划转地方政府负有偿还责任的债务的，按照“权责利一致”的原则，相应的资产、收入或权利等也应一并划转。

    财政部测算，如果将后两类债务按近年来政府实际代偿比例折算，地方政府负有偿还责任的债务约有12万亿元，其中地方政府融资平台举借的政府负有偿还责任的债务超过4万亿元。

    甄别结果将上报财政部

    《办法》称，地方各级政府要认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作(PPP)模式的项目，要大力推广PPP模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。具体的甄别工作由财政部门牵头负责，地方各级政府要统计本级政府可偿债财力、可变现资产等情况，并测算政府一般债务和专项债务的债务率。凡债务率超过预警线的地区，必须作出书面说明并经政府主要负责人签字确认。

    《办法》提到，对于在建项目要优先通过PPP模式推进，确需政府举债建设的，要客观核算后续融资需求。

    事实上，目前从中央到地方，PPP模式开始受到格外关注。国务院总理李克强在10月24日召开的国务院常务会议上积极鼓励推广政府与社会资本合作的“PPP模式”，提出要注重总结地方政府实践经验，拓展广泛的投资空间。

    业内人士表示，在债务压力、城镇化资金需求等背景下，中央对“PPP模式”的推广要求更加紧迫，推广PPP有助于减轻债务压力，今后各地成功经验将有望被“总结和推广”。

    另外，地方各级财政部门汇总本地区清理甄别结果后，由同级审计部门出具审计意见并经同级政府批准后逐级上报，省级财政部门应于2015年1月5日前上报财政部。

    财政部称，将各地清理甄别结果抄送审计署，各级财政部门将本级清理甄别结果抄送同级审计部门，作为今后年度相关审计工作重要参考。并将组织财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处核查各地报送数据，“对虚增政府存量债务的，相应核减地方政府债券发行规模，并追究相关责任人责任。”